Poikkihallinnollisten projektien organisointi keskushallinnossa : Tapaustutkimus hallituksen tietoyhteiskuntaohjelmasta

Abstract

Projektityöskentely ja projektijohtaminen nousivat voimakkaasti esille 1900-luvun loppupuolella vastauksena organisaatioiden toimintaympäristössä tapahtuneille muutoksille. Projektityöskentelyn avulla on pyritty vastaamaan muun muassa tulosjohtamisen, dynaamisuuden ja epävarman toimintaympäristön vaatimuksiin. Projektien käyttö on lisääntynyt myös julkisen sektorin organisaatioissa. Toimintaympäristön muutokset ovat asettaneet myös suomalaisen hyvinvointivaltion sekä valtiollisen päätöksenteon rakenteet haasteiden eteen. Suomessa keskushallinto on vastannut tehokkuuden vaatimuksiin lanseeraamalla ohjelmajohtamisen, joka konkretisoituu Matti Vanhasen hallituksen strategia-asiakirjaan sisällytetyn neljän poikkihallinnollisen politiikkaohjelman muodossa. Tutkimuksessa tarkastellaan keskushallinnossa tapahtuvaa poikkihallinnollista projektityöskentelyä ja sen organisointia. Poikkihallinnollisuus ymmärretään tutkimuksessa ministeriöiden välisenä yhteistyönä. Tutkimus on tapaustutkimus, jonka kohteena on Matti Vanhasen hallituksen tietoyhteiskuntaohjelma ja erityisesti ohjelman alaisuudessa toimivat poikkihallinnolliset projektit. Tutkimuksen tarkoituksena on kartoittaa tietoyhteiskuntaohjelman ja sen alaisten projektien organisointia sekä kuvailla teoreettisen viitekehyksen avulla ohjelman ja sen alaisten projektien poikkihallinnollisuutta. Taustalla tutkimuksessa on sektoriministeriöiden ja poikkihallinnollisten projektien välinen problematiikka. Teoreettinen viitekehys on rakennettu kahden poikkifunktionaalisten projektiryhmien toimintaa tarkastelevan mallin avulla. Tutkimuksen aineisto on hankittu haastattelumenetelmää käyttäen. Tehdyt haastattelut ovat puolistrukturoituja yksilöhaastatteluita. Lisäksi haastatteluiden avulla saatua tietoa on täydennetty ohjelmajohtamista ja politiikkaohjelmia käsittelevistä dokumenteista ja internet-aineistosta. Tutkimuksessa havaittiin, että tietoyhteiskuntaohjelman alaisten hankkeiden suuri määrä hankaloittaa ohjelmakokonaisuuden hallintaa, tekee seurannan ja koordinoinnin vaikeaksi sekä estää ohjelmasta saatavan lisäarvon konkretisoitumisen. Ohjelman alaiset projektit ovat myös huomattavan itsenäisiä suhteessa ohjelmaorganisaatioon. Tietoyhteiskuntaohjelma vastaakin yhteisen teeman omaavista mutta muuten suhteellisen itsenäisistä projekteista muodostuvan portfolio-ohjelman määritelmää. Projektit ovat aina jonkin ministeriön vetovastuulla. Projektit ovatkin erittäin riippuvaisia ministeriöistä. Ministeriöt pyrkivät varjelemaan omia toimialueitaan, mikä on omiaan laimentamaan poikkihallinnollisella projektityöskentelyllä tavoiteltavien tehokkuusetujen konkretisoitumista sekä estämään aidon poikkihallinnollisuuden syntymistä. Tietoyhteiskuntaohjelman kohdalla ei voidakaan puhua matriisiorganisaatiosta vaan pikemminkin poikkifunktionaalisen projektityöskentelyn soveltamisesta linjaorganisaatiossa. Keskeisimmät lähteet ovat poikkifunktionaalisia projektiryhmiä tarkastelevat Denison ym. (1996) sekä Bishop (1999), ohjelmajohtamisen teoriasta kirjoittava Pellegrinelli (1997), ohjelmajohtamisen soveltamisesta keskushallintoon kirjoittava Kekkonen (2001) sekä yleistä projektijohtamisen teoriaa ja projektien organisointitapoja esittelevät Gido & Clements (2003) sekä Meredith & Mantel (1996).