Perusopetuksen oppimisen ja koulunkäynnin tuen järjestelmän kehitys tilastojen ja normien kuvaamana

Abstract

The fundamental idea of the Finnish education system is that everyone has the right to basic education. According to the Basic Education Act, pupils are entitled to sufficient support for learning and schooling whenever the need arises. The Finnish 'Education for All' reform was completed in the late 1990s when the responsibility for the education of children with the most severe intellectual disabilities and children in reformatory school was moved to the education system. Equality and justice have been the cornerstones of basic education from the beginning of the comprehensive school in the 1970s. One of the aims of education is “to secure adequate equity in education throughout the country”.

The purpose of this study was to investigate the learning and schooling support system in Finnish basic education as well as the municipal level differences in the provision of this support. The study had two main aims. The first was to analyse the support system and its development, and the second was to analyse the official statistics on special education.

This thesis consists of three sub-studies. Study I describes the current support system and the related statistics at the national level. Study II analyses the regional and municipal level differences in learning and schooling support. Study III analyses the evolution of the support system from the late 1970s to the present.

The data used in this dissertation were mainly secondary data. The main data consisted of time series compiled by Statistics Finland in 1979–2016. In addition, the basic education legislation was used as the basis for analyses and descriptions. Further, three empirical data sets were used to analyse the system: principal survey data (N = 1 113) and two pupil level data sets collected in 2012 (N = 8 875) (Hautamäki et al. 2013) and 2014 (N = 11 601) (Hotulainen et al. 2016). These data and methods were used in order to understand and describe the phenomenon formulated in the research tasks. Document analysis that utilises both quantitative (official statistics) and qualitative (legislation, educational policy documents, previous studies) data is typical of research conducted in the framework of educational policy and comparative education.

The results showed that the provision of learning and schooling support differed between the municipalities, as the realisation of support provisions are based on local support system traditions developed over time.

Firstly, according to the results, the municipalities varied in terms of how and where they organised their support. The shares of pupils with an individualised curriculum also differed. From the equality perspective, the provision of support varied considerably and for this reason, I propose that it needs further analysis.

Secondly, from the normative perspective, intensified support (Tier 2) ought to be provided along with mainstream education using flexible teaching arrangements. Thus, the placement of students in Tier 2 is not recorded in statistics. Survey data indicated that in some schools students receiving intensified support studied in small group settings, in which they were all either Tier 2 or Tier 2 and 3 students. These arrangements should be further examined because, in contrast to the decision regarding special support (Tier 3), the decision regarding intensified support (Tier 2) is not made in accordance with the Administrative Procedure Act.

Thirdly, the findings suggest that the variation between municipalities in the shares of pupils with an individualised curriculum is so great that, in terms of equality and equity, the need to regulate this individualisation should be further examined.

The findings of this study indicate that the official statistics on special education are important as a dataset that describes the support system. However, statistical time series have some limitations as they do not, for example, cover the whole support system. In the future, the official statistics on special education will utilise the KOSKI register as a source of information and according to the results, it is important that these official statistics are compiled with at least the same accuracy as today.

Suomalaisen koulujärjestelmän lähtökohta on, että kaikilla oppilailla on oikeus perusopetukseen. Oppilaalla on myös oikeus riittävään oppimisen ja koulunkäynnin tukeen heti tuen tarpeen ilmetessä. Tukijärjestelmän toimintamallien avulla koko ikäluokka on saatettu yhteisen perusopetusjärjestelmän piiriin 1990-luvun lopulla, kun myös vaikeimmin kehitysvammaisten opetus ja koulukodeissa annettava opetus siirrettiin opetustoimen piiriin. Tasa-arvo ja oikeudenmukaisuus ovatkin olleet perusopetuksen kantavia tavoitteita peruskoulun syntyajoista asti. Opetuksen yhtenä tavoitteena on turvata riittävä yhdenvertaisuus koulutuksessa koko maan alueella.

Tässä työssä tutkitaan oppimisen ja koulunkäynnin tuen järjestelmää, tuen tarjontaa ja siihen liittyviä alueellisia eroja. Tutkimuksessa on kaksi päälinjaa ja tukijärjestelmän lisäksi tutkitaan tukijärjestelmää kuvaavia erityisopetustilastoja koulujärjestelmän kuvailun ja vertailun näkökulmasta.

Väitöskirja perustuu kolmeen osatutkimukseen, joista ensimmäinen kohdistui valtakunnalliseen tilanteeseen, toinen alueellisiin eroihin tuen tarjonnassa ja kolmannessa oppimisen ja koulunkäynnin tuen taustoja tarkasteltiin erityisopetusjärjestelmän määrällisen kehityksen näkökulmasta.

Tutkimusaineisto koostui tilasto- ja dokumenttiaineistoista sekä täydentävistä tutkimusaineistoista. Pääaineistoina toimivat erityisopetustilastot metatietoineen (1979–2016) sekä perusopetuksen tukijärjestelmää säätelevät normit, joiden puitteissa kunnat ja koulut järjestävät oppimisen ja koulunkäynnin tukea. Täydentäviä tutkimusaineistoja olivat rehtoreilta kerätty kyselyaineisto (N = 1 113) ja oppilaskohtaiset aineistot valtakunnallisena yhdeksänsiltä luokilta vuodelta 2012 (N = 8 875) (Hautamäki ym. 2013) sekä metropolialueelta vuodelta 2014 (N = 11 601) (Hotulainen ym. 2016). Tutkimuksessa on pyritty tutkimustehtävien rajaaman ilmiön mahdollisimman tarkkaan kuvaukseen ja tulkintaan. Kyse on koulutuspoliittiselle ja vertailevalle kasvatustieteen tutkimukselle tyypillisestä dokumenttianalyysistä, jossa hyödynnetään sekä määrällistä (tilastot) että laadullista (säädökset, koulutuspoliittiset dokumentit, aiemmat tutkimukset) aineistoa.

Tutkimuksen tulokset osoittivat, että tuen tarjonnassa on eroja kuntien ja alueiden välillä, kuten oli myös aiemman erityisopetusjärjestelmän aikana. Kunnat tarjoavat opetusta ja tukea eri tavoin paikallisten, jo historiallisesti erilaisiksi muotoutuneiden tukijärjestelmiensä puitteissa.

Tutkimuksen tulosten valossa voidaan ensinnäkin todeta, että oppilaiden tasa-arvoisen ja yhdenvertaisen kohtelun kannalta tuen tarjonnan alueellisia eroja sekä erityisen tuen toteutuspaikkojen vaihtelua ja oppimäärien yksilöllistämistä tulisi tutkia tarkemmin.

Toiseksi havaittiin, että opetuksen toteutuspaikoista pitkälti normeihin perustuva tilastoaineisto jättää tarkastelun ulkopuolelle tehostetun tuen toteutuspaikat. Rehtorikyselyaineisto kuitenkin osoitti, että on syntynyt myös erillisiä kokoaikaisia tehostetun tuen ryhmiä samoin kuin yhdistettyjä tehostetun ja erityisen tuen ryhmiä. Käytäntöjä olisikin tarpeen selvittää tarkemmin, sillä tällaisenaan tehostetussa tuessa muun opetuksen ulkopuolelle sijoitetut opetuspaikkaratkaisut eivät kuulu hallinnollisen päätöksenteon piiriin toisin kuin erityisessä tuessa.

Kolmanneksi esitetään, että oppimäärien yksilöllistämisen vaihtelu kuntien välillä oli niin suurta, että oppilaiden yhdenvertaisen ja tasa-arvoisen kohtelun näkökulmasta tulisi sen tarkempaa säätelyä normiohjauksessa edelleen selvittää, jotta turhat oppimäärien yksilöllistämiset voitaisiin välttää.

Tulosten pohjalta voidaan todeta, että tukijärjestelmää kuvaava tilastoaineisto on merkittävä ja käyttökelpoinen kokonaisaineisto. Se kuvaa ominaispiirteidensä rajoissa oppimisen ja koulunkäynnin tuen järjestelmää tuottaen vuosittaista suhdannetietoa ilmiöstä. Siirryttäessä perusopetuksen rekisteripohjaiseen seurantaan KOSKI-palvelun myötä on toivottavaa, että tilastointi säilyy vähintäänkin nykyisessä laajuudessaan.