The Effects of Project Organization on Public Governance : Four Case Studies in the EU Cohesion Policy in Finland

Show full item record



Permalink

http://urn.fi/URN:ISBN:978-951-51-3444-8
Title: The Effects of Project Organization on Public Governance : Four Case Studies in the EU Cohesion Policy in Finland
Author: Vento, Isak
Contributor: University of Helsinki, Faculty of Social Sciences
Doctoral Programme in Political, Societal and Regional Changes
Publisher: Helsingin yliopisto
Date: 2020-05-15
Belongs to series: Valtiotieteellisen tiedekunnan julkaisuja - Publications of the Faculty of Social Sciences - URN:ISSN:2343-2748
URI: http://urn.fi/URN:ISBN:978-951-51-3444-8
http://hdl.handle.net/10138/314251
Thesis level: Doctoral dissertation (article-based)
Abstract: Public policy is increasingly implemented with projects. The projects serve as policy instruments in governance systems, which aim for efficient and democratic governing of the contemporary liberal democratic societies with divergent mechanisms. The temporary project has been assumed to enhance policy implementation within a governance system by rendering timely cooperation and interventions possible and provide autonomy to experiment and learn. However, the temporality of projects can increase uncertainty and the project logic of action may clash with other logics of action and result in misunderstanding or disagreement. Despite the importance of new organizational forms for public governance, the effects of project organization on governance mechanisms has so far been insufficiently studied. To what extent do the temporality and action logic of projects actually contribute to or counteract the divergent governance mechanisms for effective and democratic public governance? This dissertation argues that the lack of governance analysis of project organization stretches to a more fundamental shortage of theorizing project-based implementation from a governance perspective. As such, projects have been mostly perceived as administrative questions rather than as challenges for putting public policy into practice within a governance system. Governance systems are known to elude the conventional conception of the policy process as a cycle of sequential stages from planning to decision-making and implementation. This thesis applies the Multiple Governance Framework (MGF) to the analysis of project-based policy implementation. In distinction to other theoretical frameworks of the policy process, it is developed for theorizing the policy process from a governance perspective with focus on implementation. The dissertation has a twofold analytical agenda. Firstly, the dissertation theorizes the potential effects of project organization on governance mechanisms. The organizational characteristics distinguishing projects from other organizations are identified based on project organization theory and research. The governance mechanisms with collaboration, quasi-markets and trust as their core are then distinguished based on the collaborative governance, metagovernance and interactive governance theories. By discussing the project organization in relation to the governance mechanisms, the hypothetical effects are outlined. Secondly, the dissertation analyzes empirically the effects of project organization on the governance mechanism. The findings are discussed in relation to the governing of implementation outlined by the MGF to analyze how the agents with divergent mechanisms are assigned different types of action in public governance. The object of study is the European Union’s regional policy, the Cohesion policy, and its 2007-2013 program in Finland. As an early adopter of project-based implementation and one of the world’s largest policies with an intrinsic transformative agenda, the Cohesion policy offers an exemplary case for the study of public governance with a projectified policy. Applying a mixed methods approach, combining research articles with cross-sectional analysis of register and survey data and research articles with qualitative case studies, this article-based compilation dissertation provides extensive empirical evidence of governance challenges arising from project organization. The dissertation identifies the key governance agents and activities of public project organization, such as public managers with discretion over project funding and project managers managing the various phases of the project. The dissertation also theorizes the potential effects of project organization on the governance mechanisms put forth by collaborative governance, metagovernance and interactive governance theories. As a result of empirically testing the assumptions, the study shows that there is both a transformative and a redistributive rationale in the Cohesion policy, indicating project-based policies may be driven by several rationales that potentially generate divergent goals for projects. The putatively flexible project organization entails bureaucracy by requiring funding applications and reports. However, the extent to which bureaucracy is perceived as red tape is found to be affected by individual professional experience. The project organization requires public managers to collaborate but presents a potential problem with its logic of action that is at odds with the logic of the public administration. Public managers are found to increase the gains from the involvement of different agents on the condition that the project manager is receptive to the logic of the public administration. Finally, the temporary organization is found to increase the uncertainty of the metagovernance mechanism without capitalizing on the autonomy. The project provides, however, a responsive outset for interpersonal trust to be formed through dynamic interaction between the public official and project manager. The trust enables the project to preserve its autonomy while providing the public administration scrutiny over the project. The dissertation shows that the theories of collaborative governance, metagovernance and interactive governance should take into account the uncertainty generated by the temporality of project organization and the potential disjunction of logics between involved agents. With the right governance mechanisms, the project organization can provide an added value to an effective and democratic public governance. The MGF is, contrary to its promises, uninformative regarding the structuring of governance mechanisms and assignment of roles to agents in public governance. However, by theorizing the project-based implementation from a governance perspective, the MGF assists in analyzing how non-state agents unintendedly can act with tasks that overreach their formal mandate in a fluid and complex governance system.Politiikkaa toimeenpannaan yhä useammin projekteissa. Projektien oletetaan tarjoavan mahdollisuus sovellettuihin toimenpiteisiin ja kokeiluihin, joiden on viime kädessä ajateltu edistävän tehokasta ja demokraattista yhteiskunnan hallintaa. Saman aikaisesti projektit ovat myös hallintamekanismien kohteita, joilla pyritään tasapainoilemaan autonomian ja kontrollin välillä politiikan toimeenpanossa. Projektien ominaisuudet, väliaikaisuus ja toimintalogiikka, jotka oletettavasti hyödyttävät toimeenpanoa voivat kuitenkin myös hankaloittaa hallintaa esimerkiksi lisäämällä epävarmuutta ja tiedon kulkua. Projektien yleisyydestä huolimatta tunnemme riittämättömästi niiden vaikutuksia hallintamekanismeihin. Tässä väitöskirjassa analysoidaan projektiorganisoinnin vaikutuksia hallintamekanismeihin politiikan toimeenpanossa. Tutkielma kokoaa yhteen teoreettiset keskustelut projektien mahdollisista vaikutuksista mekanismeihin ja testaa ne empiirisesti kattavalla aineistolla. Tutkimuskohteena on Euroopan unionin aluekehityspolitiikka, koheesiopolitiikka, joka on yksi maailman suurimmista julkisista politiikkaohjelmista ja projektiperustaisen toimeenpanon pioneeri. Analysoimalla koheesiopolitiikan toimeenpanoa Suomessa neljässä tutkimusartikkelissa väitöskirja osoittaa mitä vaikutuksia projektiorganisoinnilla on yhteiskuntaohjaukselle toimivassa demokratiassa. Artikkelit näyttävät, että projektiperustaisessa politiikassa voi olla useita päämääriä, joista voi seurata erilaisia ja toisinaan ristiriitaisia tavoitteita projekteille. Artikkelit problematisoivat projektien oletettua joustavuutta osoittamalla, miten projektit aiheuttavat byrokratiaa ja analysoimalla mikä selittää kokemusta siitä taakkana. Lisäksi artikkelit osoittavat, että virkamies voi tietyin edellytyksin lisätä yhteistoiminnan höytyjä projektissa. Lopuksi artikkelit näyttävät, että projektiperustainen toimeenpano hyötyy dynaamisesta vuorovaikutuksesta virkamiehen ja projektijohtajan välillä, kun taas pidättyväinen hallintastrategia voi vaarantua projektien aiheuttamasta epävarmuudesta. Väitöskirja vetää johtopäätökset, että projektiorganisointi voi toimia sekä katalysaattorina että esteenä hallintamekanismeille. Oikeissa olosuhteissa, ottaen huomioon projektien väliaikaisuuden ja toimintalogiikan aiheuttama epävarmuus, voi projektiperustainen toimeenpano edistää tehokasta ja demokraattista yhteiskuntaohjausta.Politik implementeras allt oftare genom projekt. Projekten antas erbjuda möjligheter till anpassning av åtgärder och utrymme för experimentering, vilket är tänkt att ytterst bidra till effektiv och demokratisk styrning av samhället. Samtidigt är projekten också föremål för styrmekanismer, med vilka man försöker balansera mellan autonomi och kontroll i implementering av politik. Projektens egenskaper, tillfällighet och handlingslogik, vilka antas gynna implementering kan dock också ställa till det för styrningen genom att t.ex. öka på osäkerheten och informationsflödet. Trots utbredningen av projekt i implementering känner man otillräckligt till hur projekten påverkar styrmekanismerna. I denna doktorsavhandling analyseras projektorganiseringens effekter på styrmekanismer i implementering av politik. Studien sammanställer de teoretiska resonemangen för projektens möjliga inverkan på mekanismerna och testar dem sedan empiriskt med ett omfattande data. Studieobjektet är Europeiska unionens sammanhållningspolitik, en regional utvecklingspolitik som är ett av världens största offentliga policy och som gått i bräschen för projektbaserad implementering. Genom en analys av sammanhållningspolitikens implementering i Finland i fyra vetenskapliga artiklar visar doktorsavhandlingen vilka implikationer projekt kan få för offentlig styrning i en fungerande demokrati. Artiklarna visar att en projektbaserad policy kan ha flera ändamål, vilket föranleder olika och ibland motstridiga målsättningar för projekten. Artiklarna problematiserar också projektens påtänkta flexibilitet och visar hur de ger upphov till nya former av byråkrati och analyserar orsaken till att detta kan upplevas belastande. Vidare finner vi att tjänstemän kan öka nyttan av samverkan i projekt under vissa förutsättningar. Slutligen påvisar artiklarna att projektdriven implementering gynnas av en dynamisk och fortgående interaktion mellan tjänsteman och projektledare, medan en återhållsam strategi riskerar att bli lidande av osäkerheten som följer av projektens tillfällighet. Doktorsavhandlingen drar slutsatserna att projektorganisering kan agera både som katalysator men också som förhinder för styrmekanismer. I rätta omständigheter med beaktande av osäkerheten som följer av projektens tillfällighet och handlingslogik kan projektbaserad implementering gynna effektiv och demokratisk samhällsstyrning.
Subject: valtio-oppi
Rights: This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.


Files in this item

Total number of downloads: Loading...

Files Size Format View
THEEFFEC.pdf 1.091Mb PDF View/Open

This item appears in the following Collection(s)

Show full item record