Schools, Performance and Publicity : Contrasting the policy on publicising school performance indicators in Finland with the other Nordic countries

Abstract

In this dissertation I scrutinised the Finnish comprehensive school quality assurance and evaluation (QAE) policy with a special focus on the policy of publicising school performance indicators. The research originated from a simple notion: while no school performance indicators are publicised at the school level in Finland, in the other Nordic countries various comparable and commensurable school-specific performance indicators are publicised in the government’s official web portals.

Thus, by contrasting the institutionalisation of the Finnish publicising policy with the other Nordic countries, the aim of this research was to clarify how and why Finland has been able to resist the pressures of the ‘global testing culture’ and the idea of publicising school-specific performance results. The following research questions were examined: 1) How are opposite publicising policies (being) justified in Finland and Sweden? (Article I); 2) How are the current publicising policies explained through historically institutionalised path-dependent elements? (Article II); and 3) How are the two core concepts that typically promote a school-specific publicising policy, accountability and transparency, manifested in the policy discourses in Finland, Sweden, Denmark and Norway? (Article III)

The research utilised the theories and concepts of various neo-institutional policy research approaches, above all, the writings on discursive institutionalism by Vivien A. Schmidt. Methodologically, all three research articles represented comparative policy research in education. In Article I, seven interviews with key policy actors in Finland collected within the Fabricating Quality in Education (FabQ) research project in 2007-08 were contrasted with the official policy justifications in Sweden. In Article II, the historical institutionalisation of the publicising policy in Finland and Sweden was examined through an analytical literature review. In Article III, 58 interviews with key policy actors in Finland, Sweden, Denmark and Norway collected within the Dynamics in Basic Education Politics in the Nordic Countries (DYNO) research project collected in 2015-17 were analysed.

Together, the three research articles showed how the deep-seated rationalities institutionalised in the policies, practices and policy discourses, strengthened further by Finland’s initial PISA success, have provided a suitable platform for the Finnish policy actors to control the coordinative policy discourse on the comprehensive school QAE policy and to resist effectively the pressures to publicise school-specific performance indicators. The decline in the Finnish PISA scores since 2009 in my data did not show up as a ‘critical juncture’ at which new ideas started to challenge the legitimacy of the prevailing policy.

In Finland, the main policy discourse, which I have described as the depoliticisive discourse of school performance, has continued to be effective in setting the limits for the ‘appropriate’ QAE policy and behaviour by controlling the concepts of accountability and transparency. It is noteworthy that in this discourse, the citizens have been guided to trust the Finnish comprehensive school system and ‘prevented’ from seeing themselves as eligible users of school-specific performance data.

The current comprehensive school QAE policy in Finland, for example the sample-based national level pupil testing that prevents the opportunity to draw up school rankings, has been established as taken for granted. Indisputably, the detrimental effects attached to school rankings, such as increased social segregation by naming and shaming of pupils, teachers and schools, should continue to be taken seriously. However, comparative research in the Nordic countries showed that the policy of publicising school performance indicators is more complex than the main discourse in Finland suggests. Demands concerning either governance transparency or families’ equal rights to access official data may challenge the current publicising policy in future.

________________________________________ Keywords: quality assurance and evaluation policy, school performance indicators, governance publicity, accountability, transparency, comparative policy research in education

Väitöstutkimuksessa tarkasteltiin kouluindikaattorien julkistamispolitiikkaa osana peruskoulun laadunvarmistus- ja arviointipolitiikkaa. Tutkimuksen lähtökohtana oli yksinkertainen havainto: Pohjoismaista vain Suomessa koulujen arviointitietoja ei julkaista koulukohtaisesti. Kaikissa muissa Pohjoismaissa arviointitietoja julkaistaan esimerkiksi kouluviranomaisten internet-sivustoilla ja samalla mahdollistetaan koulujen yhteismitallinen julkinen vertailu.

Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää vertailemalla julkistamispolitiikan institutionalisoitumista muihin Pohjoismaihin, miten ja miksi Suomi on pystynyt torjumaan ’globaalin testauskulttuurin’ paineet ja ajatuksen koulukohtaisten arviointitietojen julkistamisesta. Tutkimuksessa vertailtiin julkistamispolitiikan oikeutusta (Artikkeli I), historiallisia kehityskulkuja (Artikkeli II) sekä tilivelvollisuuden ja läpinäkyvyyden käsitteiden ilmentymistä koulutuksen arvioinnin asiantuntijoiden ja koulutuspoliitikkojen diskursseissa Suomessa ja muissa Pohjoismaissa (Artikkeli III).

Tutkimuksessa hyödynnettiin uusinstitutionaalisen politiikan tutkimuksen eri koulukuntien teorioita ja käsitteitä, mm. Vivien A. Schmidtin näkemyksiä diskursiivisesta institutionalismista. Historiallisen vertailun ohella tutkimuksen empiirinen aineisto koostui kahdesta erillisestä haastatteluaineistosta: vuosina 2007-08 FabQ-tutkimusprojektin yhteydessä kerätystä 7 asiantuntijahaastattelusta Suomessa, sekä vuosina 2015-17 DYNO-tutkimusprojektissa kerätystä 58 asiantuntijahaastattelusta Suomessa, Ruotsissa, Tanskassa ja Norjassa.

Väitöstutkimus osoitti kuinka historiallisesti vakiintuneet käytännöt ja puhetavat sekä niihin syvään juurtuneet rationaliteetit ovat yhdessä Suomen PISA-menestyksen kanssa luoneet otolliset lähtökohdat koulujen julkisen vertailun vastustamiselle. Myöskään Suomen vuodesta 2009 laskeneet PISA-tulokset eivät osoittautuneet tutkimusaineistossa taitekohdaksi, jossa arviointitietojen julkistamisen nykylinjausten oikeutusta olisi haastettu.

Tutkimuksen mukaan suomalaisten asiantuntijoiden omaksuma puhetapa, kouluvertailut depolitisoiva diskurssi, on kyennyt tehokkaasti kontrolloimaan koulukohtaisten arviointitietojen julkistamisen perusteluna toimivaa tilivelvollisuutta ja läpinäkyvyyttä peruskoulun arviointipolitiikassa. Olennaista on huomioida, kuinka tämä puhetapa normatiivisesti on opastanut kansalaisia luottamaan suomalaiseen peruskouluun ja samalla onnistunut häivyttämään ajatuksen julkiseen ja vertailtavaan tietoon oikeutetuista kansalaisista.

Nykyinen peruskoulun arviointipolitiikka, kuten esimerkiksi koulujen paremmuusjärjestyslistausta estävä otospohjainen oppimistulosten arviointi, on vakiintunut suomalaisessa peruskoulupolitiikassa itsestäänselvyydeksi. Kiistatta koulujen ’ranking-listoihin’ yhdistetyt haitat, kuten huoli alueellisen eriytymisen kasvusta sekä opettajien, oppilaiden ja koulujen leimautumisesta, on syytä ottaa vakavasti jatkossakin. Pohjoismainen vertailu kuitenkin osoitti, että koulujen tulosten julkisuus on Suomessa hallitsevaa diskurssia monimutkaisempi kysymys. Ylipäänsä vaatimukset hallinnon läpinäkyvyydestä tai perheiden yhtäläisestä oikeudesta saada virallista koulukohtaista vertailutietoa saattavat tulevaisuudessa johtaa kouluindikaattorien julkistamispolitiikan uudellenarviointiin. ________________________________________ Avainsanat: arviointipolitiikka, kouluindikaattorit, hallinnon julkisuus, tilivelvollisuus, läpinäkyvyys, vertaileva koulutuspolitiikan tutkimus