Forests in European Union’s climate policy : a case study of the forest reference level projection in Finland

Abstract

Työ analysoi metsien hiilinielun vertailutasolaskentaa Suomessa. Vertailutasot ovat osa EU:n uutta maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsien (LULUCF) hiilidioksidipäästöjen tilinpidon määrittävää asetusta (EU 2018/841). Asetus on osa EU:n toimista, kohti Pariisin Ilmastosopimuksen tavoitteita. Tutkimus perustaa kirjallisuuskatsauksessa LULUCF asetukseen, vertailutason laskemisen ohjeistukseen, kansallisiin vertailutasoihin ja olemassa oleviin tutkimuksiin. Metsien päästöjä laskettiin vertailutasojen avulla jo Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella, mutta nämä epäonnistuivat liittämään metsät osaksi ilmastopolitiikkaa. Jäsenvaltioilla oli kannustin ilmoittaa mahdollisimman korkeat hakkuut vertailutasoissa (Frieden et al. 2012). Vertailutasoprojektiot sisälsivät oletuksia tulevaisuuden metsien käytöstä ja osa niistä ei koskaan toteutunut. Projektioissa hiilinielut jäivät liian pieniksi, mikä johti ansaitsemattomiin hiilikrediitteihin (Grassi et al. 2018, Krug 2018). Myös Suomen vertailutaso osoittautui epätarkaksi Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella. Tämä tutkimus analysoi pystyykö uusi LULUCF-asetus välttämään Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden ongelmat metsien vertailutasoissa.

LULUCF-asetus on säädetty velvoitekaudelle 2021-2030. LULUCF-sektori ei saa asetuksen mukaan olla päästölähde. Metsien vertailutaso on projektio metsien hiilinielusta, joihin velvoitekauden hiilinielua vertaillaan. Vertailutaso tulee laskea niin, että se perustuu vertailukauden 2000-2009 toteutuneisiin metsänhoidon käytänteisiin. Vertailutasossa tulee ottaa huomioon metsien ikäluokkarakenne. Vertailutason avulla voidaan määrittää hakkuiden määrä, joka ei aiheuta päästöjä tilinpidossa. Jäsenvaltiot voivat käydä kauppaa lisäisestä hiilinielusta tai käyttää sen taakanjakosektorin päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi. Yksi ehdotettu periaate laskea vertailutaso, joka ilmentää historiallisia metsänhoidon käytänteitä, on perustaa laskelma historialliseen metsänhoidon intensiteettiin (Grassi ja Pilli 2017, Grassi et al. 2018). Tämä saadaan jakamalla vertailukauden toteutuneet hakkuut käytettävissä olevalla biomassalla. Vertailutaso on laskettu pitämällä metsänhoidon intensiteetti vakiona. Tätä periaatetta on käytetty Suomen ja monen muun jäsenvaltion vertailutasolaskelmissa.

Ehdotetun periaatteen arvioimiseksi, käytämme markkinatason osittaistasapaino mallia (Mitra ja Wan 1985,1986, Salo ja Tahvonen 2004). Malli kuvaa tilannetta, jossa jäsenvaltion hakkuut ovat nousseet vertailukauden jälkeen. Tämä kuvaa kehitystä, joka on tapahtunut Suomessa uuden metsälain jälkeen. Tutkimme numeerisin analyysin avulla mallin oletusten vaikutuksia vertailutasoon. Tulosten perusteella valittu korko, projektion aloitusvuosi ja hakkuukypsyyden määritelmä vaikuttavat vertailutasoon. EU:n LULUCF asetus ei kykene estämään kansallisten kannustimien vaikutusta vertailutason laskentaan. Suomen metsien vertailutaso on laskettu niin, että se rajoittaisi hakkuita mahdollisimman vähän. Tulokseen on päästy valitsemalla korkea korko, aikainen projektion aloitusvuosi sekä löysä hakkuukypsyyden määritelmä.

We analyse the forest reference level (FRL) projection in Finland. FRLs are included in the European Unions’ new land use, land-use change and forestry (LULUCF) regulation (EU 2018/841) that is part of the actions towards the Paris Agreement’s climate mitigation targets. The regulation defines the accounting rules for carbon dioxide (CO2) emissions within the sector. We build on the LULUCF regulation, the provided guidance documents on the FRL projection, national forestry accounting plans and the existing studies concerning the FRL projections. Business-as-usual reference levels were used for the Kyoto Protocol’s second commitment period. The parties of the Kyoto Protocol had an incentive to report high harvest levels (Frieden et al. 2012). Thus, the reference levels overestimated the harvests by including in assumptions about future policies. Some of the assumptions did not materialize and this led to windfall carbon credits (Grassi et al. 2018, Krug 2018). Such overestimation has happened, for example, in Finland. In this thesis we analyse, whether the new forest reference levels are able to avoid problems that occurred during the Kyoto Protocol.

The LULUCF regulation is set for the compliance period (CP) of 2021-2030. The forest reference level is a baseline projection for the forest carbon sink, defined by the historical forest management practices of the reference period (2000-2009). Age-related dynamics of the forest can be taken into account but any anticipated policy changes need to be excluded from the projection. The FRL indirectly defines the level of harvests that are not considered as emissions. The excess carbon sink can be traded to other Member States or be used to compensate the effort sharing sector’s emissions. One of the suggested principles to project historical forest management is to utilize the intensity of management (Grassi and Pilli 2017, Grassi et al. 2018), which is calculated by dividing the reference period’s harvest by the amount of biomass that was available for the wood supply during the same period. The future harvest level is computed by keeping the intensity of management constant. This principle is used in Finland and in several other EU member states.

To analyse the suggested principle, we utilize a partial equilibrium model for forestry and agriculture (Mitra and Wan 1985, 1986, Salo and Tahvonen 2004). Using this model, we are able to compute a FRL in a case where policy shock has increased harvest levels after the reference period. This resembles the situation in Finland. Our numerical results show that the choices on the biomass available for wood supply, interest rate and the starting year of the projection can have significant impacts on the FRL computation. By these choices, a member state is able to overestimate the harvest possibilities. Thus, the EU fails to set a regulation that fully excludes national incentives in specifying the FRL. The setting of the Finnish FRL includes a tendency of minimizing the restrictions on the future harvest levels. This outcome follows by choosing high interest rate, early starting year for the projection and a loose definition for the biomass available for wood supply.