Työsuhteista työtä vai työtoimintaa? : Tutkimus vajaakuntoisen tekemän työn oikeudellisesta luonteesta

Abstract

This thesis in labour law addresses of four different subjects. First, the content of work within an employment contract and work activity outside of an employment contract regulated by The Social Welfare Act will be reviewed. Second, work activity, according to The Act on the Special Care of Mentally Handicapped Persons, will be studied. Third, work activities organized by mental health organizations for their members will be examined and, finally, supported employment and transitional work performed by the mentally rehabilitated and special features of such work will be analyzed.

The aim of the research is to identify the difference between work performed under an employment contract and work that is performed without being included in an employment contract. The main goal is to find a distinction between employment contract and work activity. The analysis focuses on the essential elements of an employment contract, as given in the Employment Contracts Act, chapter 1, section 1, and the derived establishment of the status of an employee.

The main focus of the study is on the kind of work that, is called work activity, which is performed in exchange for pay and which legal nature is not specified by law. The study is thus concerned especially with work activity performed under the Act on the Special Care of Mentally Handicapped Persons in sheltered work centres and work activity units and work performed outside those centres and units in the open labour market as well as work activities organized by mental health organizations for their members.

The study clarifies the content of each individual essential characteristic of an employment contract and investigates the possible need for further completion of these characteristics. In this regard, the content of the definition of work itself, the significance of the intent to make a profit, the motives for performing work and for employing workers, are analyzed. The study also clarifies the status, content and importance of the comprehensive assessment of the employee position (employee relationship). Although the study analyses the legal nature of work activity, especially the parts governing the content of each individual essential element (characteristic) of employment contracts and the comprehensive assessment of the employee position, it can also be viewed from a broader labour law perspective.

Understanding work activity as a form of work performance offers the opportunity to analyze labour law s fundamental question from a new perspective: what is the definition of the position of the employee. The research also relates to other questions than just the distinction between work activity and an employment contract. These are, among others, could relationships that do fulfill the essential characteristics of an employment contract be left outside the protection of the labour law and the impact of administrative action on the legal establishment of an employment contract.

Together with work activity the, study analyses features which are uncommon for traditional employment contracts, such as features related to supported employment and transitional work. Among other things, the meaning of the personal criteria, which is an essential element of an employment contract, and the division of the employer's duties, are reviewed.

The distinction between work as defined within an employment contract and work not included in an employment contract (other than the work of the self-employed) has not, with the exception of the distinction between employment contracts and hobby activities, been researched before.

The research method is mainly legal dogmatic. In addition to legal dogmatic research, the study also contains elements from the fields of critical legal studies and problem-centered legal studies. Furthermore, the study analyses the impact of individual attributes and their influence on the assessment of the nature of the legal relationship of work in the same way as found in social civil law.

The research showed that the difference between The Social Welfare Act's (section 27d subsection 3) concept of work as defined in an employment contract and conventional work remained a matter open to discussion. Furthermore, the internal distinction between work as defined in an employment contract and work activity not covered by an employment contract (section 27e) remained unclear. The health of the participant and his or her basis of living have been used as a separation criterion instead of the nature or the content of work.

The research concludes that the essential elements of the employment contract may be fulfilled both by work activities done by the retarded and by work activities organized by mental health organizations. A comprehensive assessment of the employee position is not needed: by analyzing the essential elements of an employment contract, one can identify the legal nature of the relationship. The uncommon features found in supported employment and transitional work did not appear to undermine the existence of an employment contract. The results of the study indicate some disregard for certain aspects of particular codes of labour law in the field of social civil law. Legal relationships dealing with work activity are mainly considered to be found outside an employment contract and the nature of these legal relationships is not even assessed with the essential elements as given by the Employment Contracts Act. In fact there never even been given a chance to assess the possibility of an employment contract. As individual contracts concerning work activity have not been challenged, it demonstrates that individuals themselves are content with the general, dominant view of the nature of work activity falling outside the provisions of an employment contract and the protection of the labour law. However, the norms of the labour law should also apply, to work activity along with social law. To perceive the legal relationship as a non-employment contract is not the solution, one has to analyze the juridical nature of the work by applying the essential elements set out in the Employment Contracts Act.

Alongside other issues, constitutional questions must be taken into account when evaluating the possibilities for regulating work activities outside The Employment Contracts Act. Interpretations of the European Court of Justice may also have some influence on the matter.

1. Taustaa

Sosiaalihuollon asiakkaalle voidaan järjestää ns. työtoimintaa joko sosiaalihuoltolain 27 e §:ään tai kehitysvammaisten erityishuollosta annettuun lakiin perustuen. Työtoimintaa tarjotaan myös yksityisesti ilman järjestämistä koskevaa säädöspohjaa. Tällaista on muun muassa mielenterveysyhdistysten jäsenilleen tarjoama työtoiminta. Työtoimintaan osallistutaan yleensä työ- ja toimintakeskuksissa sekä yhdistysten omissa tiloissa mutta myös niiden ulkopuolella avointen työmarkkinoiden työpaikoilla (ns. avotyötoimina).

Sosiaalihuoltolain 27 e §:n mukaan työtoimintaan osallistuva henkilö ei ole työsopimuslaissa tarkoitetussa työsuhteessa työtoiminnan järjestäjään tai palveluntuottajaan. Kehitysvammalaissa ei sitä vastoin ole vastaavaa työsuhteen poissulkevaa säännöstä eikä laissa ole muutoinkaan otettu kantaa työtoiminnan oikeudelliseen luonteeseen. Kummassakaan mainituista laeista ei ole säädetty avotyötoiminnasta, vaan toimintatapa on kehittynyt käytännössä. Lainsäädännössämme ei ole yleissäännöstä huoltosuhteesta tai vastaavasta työtä koskevasta, mutta työsuhteen ulkopuolisesta ja työsuhteesta erottuvasta oikeussuhteesta. Huoltosuhde-käsitettä on käytetty pääosin sosiaalihuollon alaan kuuluvien lakien esitöissä sekä vammais- ja sosiaalipoliittisissa julkaisuissa. Työoikeudessa ei sitä vastoin ole omaksuttu huoltosuhteen käsitettä kuvaamaan työsuhteesta erottuvaa työtä koskevaa oikeussuhdetta.

2. Tutkimuksen kohde ja metodi

Tutkimuksessa selvitetään, miten työsuhteen ja sen ulkopuolelle jäävän ei-työsuhteen, ts. muun kuin itsenäisen yrittäjätyön rajanveto, ratkaistaan, ja voiko työtoiminnassa olla kysymys työsuhteesta. Tarkastelun kohteena ovat erityisesti kehitysvammalain mukaan järjestettävä työtoiminta ja mielenterveysyhdistysten jäsenilleen järjestämä työtoiminta. Työtoiminnassa suoritetaan työtehtäviä ja siitä maksetaan vastiketta työosuusrahan tai muun vastaavan nimellä. Tutkimuksessa selvitetään, täyttyvätkö työsuhteen tunnusmerkit työtoiminnassa ja mitkä seikat vaikuttavat niiden täyttymiseen. Tarkastelun kohteena on työsopimuslain 1 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetty työsopimuksen tunnusmerkistö ja siitä johdettava työsuhteen: työntekijäaseman syntymisen arviointi. Työoikeuden näkökulmasta on tärkeää selvittää, onko mahdollinen työsuhteen ulkopuolelle jäävä huoltosuhde , jollaisena erityisesti kehitysvammalain perusteella järjestettävää työtoimintaa on pidetty, perusteltavissa. Kysymys on sen selvittämisestä, mitä työntekijäaseman syntymiseltä itse asiassa edellytetään, kun tarkastelun kohteena on nimenomaan rajanveto työsuhteen ja sellaisen toiminnan välillä, joka työoikeudessa on pääsääntöisesti erityisesti ansiotarkoituksen puuttumisen johdosta luokiteltu jäävän työsuhteen ulkopuolelle. Lisäksi selvitetään, mitä työoikeudellisen suojan kohteena olevalla työllä tarkoitetaan sekä miten työsuhteen ja tavanomaisen harrastustoiminnan välinen raja määritellään. Tavanomaisen harrastustoiminnan sisältöä tarkastellaan nimenomaan arvioitaessa mielenterveysyhdistysten jäsenilleen järjestämän työtoiminnan oikeudellista luonnetta.

Sosiaalihuoltolaissa säädetään mahdollisuudesta järjestää vammaiselle työsuhteista työtä osana vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevaa toimintaa. Sosiaalihuoltolain 27 e §:ssä säädetään ei-työsuhteisen työtoiminnan järjestämisestä. Tutkimuksessa tarkastellaan myös näiden sosiaalihuoltolaissa säädettyjen toimintojen sisältöä sekä niiden eroa työsopimuslaissa tarkoitettuun työsuhteiseen työhön.

Vajaakuntoisia on pyritty ja pyritään työllistämään avoimille työmarkkinoille työsuhteeseen ns. tuetun työllistymisen mallin ja mielenterveyskuntoutujien siirtymätyöpaikkaohjelman avulla. Näissä käytännössä kehittyneissä ei laissa säädetyissä malleissa työtä tehdään työsopimuslaissa tarkoitetussa työsuhteessa avointen työmarkkinoiden työpaikalla. Tuetun työllistymisen malliin liittyy työvalmentajan henkilökohtainen tuki ja apu työnetsinnässä, samoin kuin työsuhteen aikana. Mielenterveyskuntoutujien ns. klubitalojen ohjelmaan voi kuulua siirtymätyöohjelma. Sen mukaan klubitalon jäsenenä olevalle mielenterveyskuntoutujalle etsitään työsuhteista, määräaikaista työtä avoimilta työmarkkinoilta. Klubitalo sitoutuu hoitamaan työtehtävän työntekijän mahdollisista poissaoloista huolimatta. Tällöin työntekijän sijaisena on toimintaa organisoivan klubitalon henkilökuntaan kuuluva työntekijä tai toinen jäsenenä oleva kuntoutuja (ns. paikkotyö). Sekä tuetun työn mallissa että siirtymätyössä lähtökohtana ja tavoitteena on työsuhteisen työn tekeminen. Molempiin malleihin liittyy kuitenkin tavanomaisesta työsuhteesta poikkeavia piirteitä, joita ovat erityisesti sijaisen ja apulaisen käyttö työtä tehtäessä. Tuetussa työssä myös vastuu osasta työnantajalle kuuluvista velvoitteista, kuten työhön perehdyttämisestä, on jakautunut työnantajan ja työvalmentajan kesken. Näiden erityispiirteiden merkitystä työsuhteessa ei ole kuitenkaan arvioitu, saati kyseenalaistettu. Tutkimuksessa tarkastellaan muun ohessa mainittujen erityispiirteiden vaikutusta työsuhteessa ja myös, voidaanko sopimuksin saattaa työoikeudellisen piirin suojaan myös sellaiset työtä koskevat oikeussuhteet, joissa työsuhteen tunnusmerkit eivät täyty.

Työtoiminta tarjoaa tilaisuuden tarkastella työoikeuden yleisten oppien peruskysymystä eli työntekijäaseman määrittymistä uudenlaisesta näkökulmasta. Tutkimuksessa arvioidaan työsuhteen yksittäisten tunnusmerkkien sisältöä ja riittävyyttä sekä niiden mahdollista täydentämisen tarvetta. Kokonaisarvioinnin sisältö ja merkitys ovat myös tarkastelun kohteina. Tutkimukseen liittyy kuitenkin myös muita kysymyksiä kuin työsuhteen ja työtoiminnan rajanveto.

Työsopimuslain 1 luvun 2 §:n 3 kohdan mukaan työsopimuslakia ei sovelleta sellaiseen työsuoritusta edellyttävään sopimukseen, josta säädetään erikseen lailla. Työsuoritusta koskeva sopimussuhde voidaan siis jättää työsopimuslain soveltamisalan ulkopuolelle lailla säätämällä. Työtä koskevan sopimussuhteen osapuolet eivät voi kuitenkaan keskenään sopia asiasta, eikä siitä voi myöskään toinen sopijapuoli yksipuolisesti määrätä. Sosiaalihuoltolain 27 e §:n mukainen työtoiminta ja kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain mukainen työtoiminta on säädetty ei-työsuhteisiksi. Tutkimuksessa selvitetään, onko työsopimuslain sekä Suomen perustuslain mukaan ylipäänsä mahdollista jättää vajaakuntoisten työsuhteen tunnusmerkit täyttävät oikeussuhteet työoikeudellisen suojan ulkopuolelle. Tässä yhteydessä arvioidaan myös nyt jo laissa tehtyjen rajausten laillisuutta.

Osa tutkimuksen piiriin kuuluvasta työtoiminnasta järjestetään sosiaalipalveluna. Näin ollen tutkimuksessa tarkastellaan, miten työtä koskevan oikeussuhteen luonteen arviointiin vaikuttaa työskentelyn perustuminen viranomaisen tekemään hallintopäätökseen tai että työtä ylipäänsä tarjotaan ja vastaanotetaan asiakkaana julkisoikeuden piiriin kuuluvana sosiaalipalveluna. Kysymystä työsuhteen ja sen ulkopuolelle jäävän muun kuin itsenäisen yrittäjän työn välisestä rajanvedosta ei ole aiemmin selvitetty lukuun ottamatta harrastuksen ja työsuhteen rajanvetoa. Työoikeudellisessa tutkimuksessa on keskitytty pääosin työsuhteen ja itsenäisen yrittäjyyden väliseen rajanvetoon, ja ei-työsuhteesta on oikeuskirjallisuudessakin pääosin vain lyhyitä mainintoja. Työtoiminnan oikeudellisesta luonteesta on tosin esitetty näkemyksiä erityisesti sosiaalilainsäädännön valmisteluvaiheissa, mutta näitä käsityksiä ei ole yleensä kytketty työsopimuslain soveltamisalasäännöksen arviointiin. Työsuhteen ja sen ulkopuolelle jäävän ei-työsuhteen rajanvedosta on jonkin verran oikeuskäytäntöä, mutta se on pääosin vanhaa, eikä siitä ole liiemmälti apua tutkimuksessa. Vaikka viime aikoina erityisesti kehitysvammaisten avotyötoiminta on koettu ongelmalliseksi, tiedossa ei ole riitoja sen oikeudellisesta luonteesta.

Työsuhteen syntymistä joudutaan arvioimaan usealla foorumilla ja monen eri lain perusteella. Kysymys työsuhteen ja sen ulkopuolelle jäävän oikeussuhteen rajanvedosta voi tulla esille muun muassa yleisessä tuomioistuimessa, hallintoviranomaisessa, eläketurvakeskuksessa, vakuutusoikeudessa ja työneuvostossa. Työsuhteen määrittelyn tärkeys ei liity ainoastaan työlainsäädäntöön, vaan se on tärkeää muun ohessa vero-oikeudessa ja vahingonkorvausoikeudessa.

Tutkimus on pääosin työoikeudellinen. Sen tuloksilla on kuitenkin merkitystä myös sosiaali- ja hallinto-oikeuden aloilla. Järjestettäessä palveluja vajaakuntoisille on otettava huomioon myös perusoikeudet. Oikeus työhön ja yhdenvertaiseen kohteluun sekä vaatimus yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteiden säätämisestä lailla ovat mukana tarkasteltaessa työtoiminnan järjestämistä ja lainsäädännön sisältöä. Tutkimustulokset voivat vaikuttaa myös vero- ja kilpailuoikeuden alalla.

3. Tuloksista

Sosiaalihuoltolain 27 d §:n 3 momentissa tarkoitettu työ on säädetty työsuhteiseksi. Työssä näyttävät myös täyttyvän kaikki työsuhteelta vaadittavat yksittäiset tunnusmerkit, ja näin laissa olevaa mainintaa työn työsuhteisesta luonteesta voidaankin pitää ainoastaan informatiivisena kirjauksena. Sosiaalihuoltolain mukaisen työn tulisi lain esitöiden mukaan kuitenkin erottua ns. tavanomaisesta työstä. Edellytyksen sisältö jäi tutkimuksen perusteella avoimeksi, eikä eroa tavanomaiseen työhön ole osoitettavissa ainakaan työn sisällön ja luonteen perusteella.

Myös sosiaalihuoltolain sisäinen rajanveto työsuhteisen työn ja työtoiminnan kesken jäi avoimeksi. Sosiaalihuoltolain 27 d §:n 3 momentin mukainen työ ja ei-työsuhteinen sosiaalihuoltolain 27 e §:n mukainen työtoiminta ovat erotettavissa toisistaan lähinnä vain palveluun oikeutetun henkilön terveydentilan ja toimeentulon perustan mukaan. Erottelukriteerinä ei ole käytetty toiminnan eli työn sisältöä. Sosiaalihuoltolaissa säädetyn työsuhteisen työn ja työtoiminnan keskinäisestä rajavedosta ei näin ollen ole apua arvioitaessa työtoiminnan ja työsuhteen rajanvetoa muissa yhteyksissä. Kun sosiaalihuoltolain 27 e §:ssä ei ole pyritty hahmottamaan tarkemmin siihen kuuluvan työtoiminnan luonnetta, ei tutkimuksessa ollut mahdollista selvittää enemmälti sosiaalihuoltolain 27 e §:n mukaisen työtoiminnan tosiasiallista eroa kehitysvammalain mukaiseen ja mielenterveysyhdistysten jäsenilleen järjestämään työtoimintaan.

Työsuhteen tunnusmerkkien täyttyminen näytti tämän tutkimuksen perusteella mahdollisesta sekä kehitysvammalain mukaisessa että mielenterveysyhdistysten jäsenilleen järjestämässä työtoiminnassa. Työsuhteen tunnusmerkkien täyttyminen voi lisäksi olla mahdollista myös päivätoiminnassa riippumatta siitä, minkä lain perusteella sitä järjestetään. Ratkaisu tehdään kuitenkin aina yksittäistapauksittain.

Tutkimuksessa tuli selvitetyksi, etteivät ne näkemykset, joita lainvalmisteluaineistossa ja käytännössä on esitetty kehitysvammaisten työtoiminnan jäämisestä työsuhteen ulkopuolelle, ole perusteltavissa. Työtoiminnan oikeudellinen luonne on aina arvioitava selvittämällä, tehdäänkö työtä työntekijäasemassa, ts. täyttyvätkö työssä työsopimuslain 1 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetyt tunnusmerkit. Työtoiminnan järjestämisen perustuminen hallintopäätökseen tai se, että kehitysvammainen on asiakkaan asemassa työtoimintaa sosiaalipalveluna toteutettaessa tai että toiminnasta maksetaan korvausta, jota pidetään verovapaana sosiaalietuutena, eivät vaikuta tunnusmerkistötarkastelussa. Työtoimintaa ei voida tällaisilla perusteilla jättää kategorisesti työoikeudellisen suojan ulkopuolelle.

Tutkimuksessa asetettiin myös tehtäväksi arvioida tavanomaiselle työlle epätyypillisten piirteiden vaikutusta työsuhteeseen. Tässä yhteydessä tarkasteltiin tuetun työllistymisen malliin ja mielenterveyskuntoutujien siirtymätyöhön liittyviä kysymyksiä. Tutkimuksessa päädyttiin siihen, että mainituissa työsuhteissa esille tulleet epätyypilliset piirteet eivät näyttäneet horjuttavan työsuhteen olemassaoloa.

Perusoikeuksia arvioitaessa päädyttiin siihen, että eri perustein vajaakuntoisia kohdellaan lainsäädännössä eri tavoin, joten eri vammaisryhmien keskinäinen yhdenvertaisuus ei välttämättä toteudu lain tasolla eikä tosiasiallisesti käytännössä.

Tutkimuksessa kävi ilmi, että sosiaalioikeuden alalla on havaittavissa eräänlaista työoikeudellisen sääntelyn torjumista. Työoikeuden vieroksunta näkyy ensinnäkin siinä, että sosiaalihuollollista työtoimintaa pidettiin muuna kuin työsuhteisena työnä jo ennen kuin siitä säädettiin sosiaalihuoltolain 27 e §:ssä. Toiseksi kehitysvammalakiin perustuva työtoiminta on hyvin kategorisesti mielletty ei-työsuhteiseksi, ja kolmanneksi yhdistysten jäsenilleen järjestämää työtoimintaa on myös pidetty työsuhteen ulkopuolelle jäävänä toimintana. Työtoimintaa koskeva oikeussuhde on siis pääosin mielletty tai katsottu muuksi kuin työsuhteeksi, eikä oikeussuhteen luonnetta ole edes tarkasteltu työsopimuslaissa säädettyjen tunnusmerkkien avulla. Työsuhteen syntymisen arvioinnille ei ole annettu mahdollisuutta.

4. Lopuksi

Työn, jossa täyttyvät työsuhteen tunnusmerkit kutsutaan sitä miksi tahansa on saatava sille kuuluva suoja. Se, onko tarkoituksenmukaista soveltaa kaikkea työlainsäädäntöä vajaakuntoisen tekemään työtoimintaan vai voidaanko se jättää joidenkin työlain säännösten soveltamisalan ulkopuolelle, on selvitettävä erikseen.