Kansallisen suurpetopolitiikan kehittämisarviointi

Show full item record



Permalink

http://hdl.handle.net/10138/228377
Title: Kansallisen suurpetopolitiikan kehittämisarviointi
Author: Pohja-Mykrä, Mari; Kurki, Sami
Publisher: Helsingin yliopisto Ruralia-instituutti
Date: 2014
Language: fi
Belongs to series: Raportteja 114
ISBN: 978-952-10-8487-4
ISSN: 1796-0630
URI: http://hdl.handle.net/10138/228377
Abstract: Kansallisen suurpetopolitiikan kehittämisarvioinnin keskiössä ovat suurpetojen kannanhoitosuunnitelmien tavoiteasettelun ja toimenpiteiden avulla tavoiteltu suurpetojen kannanhoidon ekologinen, taloudellinen ja yhteiskunnallinen kestävyys. Suurpetopolitiikan arvioinnissa on tarkasteltu tavoiteasettelua ja toimenpiteitä vuosina 2007–2012, sekä kannanhoidossa toistaiseksi saavutettuja tuloksia. Arvioinnissa johtopäätösten tekemisen välineenä on käytetty loogista viitekehystä, joka on käytännössä nähtävä suurpetopoliittisten toimien ja kehittämistoimien logiikkana. Loogisen viitekehyksen mukaisesta tarkastelumallista nousivat erityisesti esille suurpetopolitiikan tarkoituksenmukaisuus, tuloksellisuus, vaikuttavuus, tehokkuus ja nykyisen suurpetopolitiikan ongelmat ja uhat. Arvioinnin pohjana oleva tarkastelu suoritettiin kautta linjan lajikohtaisena tarkastelemalla kunkin suurpetolajin kannanhoidon onnistumista ekologisen, taloudellisen ja yhteiskunnallisen kestävyyden näkökulmasta. Kehittämisarvioinnissa ja etenkin tehtävissä kehittämisehdotuksissa avainasemassa ovat olleet eri toimijoiden ristiriitaisten tavoitteiden tarkastelu ja huomioon ottaminen niin, että suurpetokantojen hoito voi jatkua nykyistä kestävämmällä pohjalla. Suurpetojen kannanhoitoon liittyvän konfliktikentän purkamisen ja pohdinnan keskiössä on ollut arviointityöhön kiinteästi liittynyt riskianalyysiryhmän toiminta. Ryhmän kokoonpano vaihtui suurpetolajeittain ja ryhmä pohti nykyisen suurpetopolitiikan jo olemassa olevia tai mahdollisesti jatkuessaan mukanaan tuovia konflikteja sekä niiden ratkaisumalleja. Ahma Ahmalla ei ole voimassaolevaa kannanhoitosuunnitelmaa, joten arviota toimenpiteiden onnistumisesta suhteessa kannanhoitosuunnitelmissa esitettäviin tavoitteisiin ei ole voitu tehdä. Ahman kohdalla vertailua on kuitenkin suoritettu suhteessa kannanhoitosuunnitelman luonnostelua edeltäneeseen alueellisten ja kansallisten sidosryhmien kuulemiseen. Lisäksi on nojattu olemassa olevaan tutkimustietoon ja kehittämisarvioinnin riskianalyysissä tunnistettuihin konfliktikohtiin. Ahman kannanhoidon ekologisen, taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden saavuttamisessa on pitkä tie. Ahman vähimmäiskanta-arvion mukaan ahmakannan kasvu on ollut erittäin maltillista ja ahmakanta on jakaantunut kahteen alapopulaatioon, tunturiahmaan ja itäiseen metsäahmaan. Ahmakannan koon määritys on erittäin haastavaa ja itäisen metsäahman kohdalla kerätty tieto on erittäin vähäistä. Peräti puolet ahmakannasta esiintyy poronhoitoalueella, missä se aiheuttaa runsaasti taloudellisia ongelmia. Ahma onkin merkittävin porovahinkojen aiheuttaja. Ahmaan kohdistuu salakaatoja ja kannanhoitosuunnitelman sekä ministeriön poikkeuslupa-asetuksen puuttuessa ei ahmakantaa ole voitu hoitaa poikkeuslupamenettelyllä. Ahmatutkimus on tarkasteluajanjaksolla ollut erittäin vähäistä keskittyen lähinnä ahman aiheuttamiin porovahinkoihin. Ahmatiedotus vähäisyydessään ja yksipuolisuudessaan on suhteessa sidosryhmien näkemään tarpeeseen epäonnistunut. Ahman aiheuttamat muut kuin porovahingot tarkasteluajanjaksolla ovat todella vähäisiä käsittäen lähinnä muutamia lammasvahinkoja. Ylipäätään konfliktit poronhoitoalueen ulkopuolella ovat harvalukuisia vaikkakin metsäpeura-alueella on tunnistettu alkava konflikti metsäpeuran ja ahman esiintymisen välillä. Tulevan ahmakannan hoidon merkittävin haaste on nostaa Tunturi-Lapin ahmatihentymäalueilla elinkeinoaan harjoittavat poronhoitajat tavoite- ja toimenpideasettelun keskiöön ja sitouttaa heidät vastuun ja oikeuksien kautta ahmakannan hoitoon. Käytettävä toimenpidevalikoima tulee olla monipuolinen: kattavat ja luotettavat kannanmäärityskeinot, kannustava vahinkokorvausjärjestelmä, siirtoistutukset, vähintäänkin vahinkoperusteiset, mutta mielellään myös kannanhoidolliset poikkeusluvat sekä muut tarvittavat taloudelliset kannustimet. Ilves Ilveksen kannanhoidon ekologinen strateginen tavoite, eli ilveskannan ekologinen kestävyys on tavoitettu nykyisellä kannanhoidolla. Poronhoitoalueella ilveskanta on runsastunut maltillisesti ja muun Suomen alueella on muodostunut uusia elinpiirejä yhdessä vakiintuneen vahvan ilveskannan kanssa. Samanaikaisesti on todettu, että ympäristön kantokyky ei ole toistaiseksi tullut vastaan. Ilveskannan kasvu on mahdollistanut kannanhoidollisten poikkeuslupien käytön, joita on kohdennettu alueellisiin ilvestihentymiin tasaisemman levittäytymisen saavuttamiseksi sekä kannanhoidon taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden vahvistamiseksi. Ilvestihentymät aiheuttavat konflikteja nimenomaan taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden näkökulmasta. Ilveksen aiheuttamat poro-, lammas- ja metsästyskoiravahingot sekä riistaverotus ovat taloudellisesti merkittäviä. Ne haastavat samalla elinkeinon harjoittajien ja metsästäjien sietokyvyn ilveksen esiintymistä kohtaan. Poronhoitoalueella vahinkoperusteisia poikkeuslupia myönnetään nimenomaan estämään mittavia taloudellisia vahinkoja. Ilveksen kannanhoidon sosiaalisen kestävyyden koetinkivenä on jo vuosia ollut epäluotettava ilveskannan vähimmäiskanta-arvio. Ilveskannan määrityksessä on ollut haasteita ja näihin haasteisiin on pyritty ja edelleen pyritään tutkimuksen ja riistahallinnon puolella vastaamaan kehittämällä kannanmäärityksen menetelmää, panostamalla erillislaskentoihin ja mitoittamalla kannanhoidollisia poikkeuslupia leikkaamaan alueellisesti kannankasvua. Tämän tutkimuksen ja riistahallinnon sekä nk. kentän väliin syntyneen syvän epäluottamuksen purkaminen on erityinen haaste kaikkien suurpetojen kohdalla. Ilveksen epäluotettavat kanta-arviot kun ovat heijastuneet myös muiden suurpetokantojen luotettavuuden kyseenalaistamiseen. Ilveskannan hoidon haasteena on nopea reagointi alueellisiin ilvesongelmiin. On ehdottoman tärkeää ottaa huomioon ilvestä kohtaan koettu turvattomuuden tunne ja pelko, ja siten väistää riski ilveksen luisumisessa mielikuvissa haittaeläimeksi. Sen sijaan tulee kohottaa ja pitää yllä ilveksen statusta arvokkaana riistaeläimenä. Tämän ajattelun kivijalkana toimii kannanhoidollinen metsästys. Viime vuosien kannanhoidolliset luvat ovat toimineet erinomaisena työkaluna taloudellisesti ja sosiaalisesti hyväksytyn kannanhoidon saavuttamisessa. Karhu Karhukannan hoidon ekologista kestävyyttä on tavoiteltu sallimalla karhukannan koon kasvu levittäytymisvyöhykkeellä keskisissä osissa Suomea ja kehittyvän kannan alueella läntisissä osissa Suomea. Sen sijaan poronhoitoalueella ja vakiintuneen kannan alueella Itä-Suomessa kannankasvuun on puututtu kannanhoidollisilla poikkeusluvilla. Tasapainon löytyminen on ollut haastavaa ja etenkin levittäytymisvyöhykkeellä on syntynyt karhutihentymiä. Karhun paikallinen esiintyminen näkyy karhun aiheuttamina vahinkoina. Karhu on merkittävin lammasvahinkojen aiheuttaja ja suurpedoista ainoa mehiläisvahinkojen ja satovahinkojen aiheuttaja. Karhukannan hoidon taloudellisen kestävyyden parantamiseksi on muun muassa korvattu sähköaitoja omaisuuden suojelemiseksi. Sosiaalisen kestävyyden kannalta karhu on haastava suuren kokonsa ja sen myötä aiheuttamansa pelon ja turvattomuuden tunteen kautta. Uusien karkotuskeinojen kehittäminen ja erityisesti tarkasteluajanjaksolla perustettu Suurriistavirka-apu eli SRVA-toiminta ovat edesauttaneet etenkin taajama-alueille hakeutuvien karhujen karkotusta ja lopettamista. Karhun kohdalla ihmiset kokevat omistajuutta aivan toisella tapaa kuin muiden suurpetojen osalta. Karhu on merkittävä saalis, ja sen metsästykseen liittyy vuosisataisia perinteitä. Nykypäivänäkin karhunmetsästys pohjautuu nimenomaan kannanhoidollisiin poikkeuslupiin vahinkoperusteisten lupien jäädessä hyvin vähäiselle tarpeelle. Karhunmetsästys on myös yhteisöllistä toimintaa ja koiran käyttö tuo metsästykseen oman lisänsä. Karhun alueellinen ja paikallinen omistajuus näkyy tilanteessa, jossa vakiintuneen kannan alueella ei ole haluttu käyttää kaikkia mahdollisia kannanhoidollisia poikkeuslupia. Karhun kannankehityksestä kannetaan vastuuta ja siten karhua kohtaan tunnetaan alueellista omistajuutta. Lisäksi karhuun kohdistuneita salakaatoepäilyjä ilmoitetaan poliisille huomattavasti enemmän kuin muihin suurpetoihin kohdistuvia salakaatoepäilyjä. Tämä voi olla merkki siitä, että karhun salakaato on pois yhteisestä hyvästä eikä sellaista toimintaa haluta tukea. Karhukannan hoidon haaste on pitää ekologinen, taloudellinen ja sosiaalinen hyväksyttävyys tasapainossa siten, että alueellisesti tarkasteltuna nämä kaikki tekijät toteutuvat. Tämä vaatii nykyistä parempaa luottamusta tutkimuksen ja riistahallinnon sekä nk. kentän väliin. Karhun kohdalla on kuitenkin nähtävissä myönteinen kehitys ja sen jatkuminen vastaisuudessakin nykyisellä toimenpidevalikoimalla. Susi Susikannan ekologisen kestävyyden tarkastelun tiimoilta on havaittavissa ennakoimaton romahdus. Kannanhoitosuunnitelman voimaantulon jälkeen koko maan susikanta oli suurimmillaan vuonna 2007 mutta on laskenut siitä lähtien. Mittavin yksittäinen romahdus susikannassa on tapahtunut vuonna 2010, ja pienimmillään kanta on ollut vuonna 2013, jolloin vähimmäiskanta-arvio on ollut 120 yksilöä. Susikannan romahtaminen on johtanut tilanteeseen, jossa sudelle ei ole myönnetty kannanhoidollisia poikkeuslupia vaan kaikki kannanhoito on tapahtunut vahinkoperusteisten poikkeuslupien kautta. Kyseisten poikkeuslupien myöntöehdot on koettu haastavina ja myönnettyjen lupien käyttöaste on jäänyt vähäiseksi. Poliisilain nojalla annettuja määräyksiä suurpetojen tappamiseksi on käytetty ihmisten turvallisuutta uhkaavissa tilanteissa. Tämä on omalta osaltaan johtanut tilanteeseen, jossa sudelta on viety arvo metsästyssaaliina ja laji nähdään miltei yksinomaan haittaeläimenä, jonka kanssa on haasteellista elää samalla alueella. Ekologisen kestävyyden lisäksi on romahtanut myös susikannanhoidon sosiaalinen kestävyys. Paikalliset ihmiset kokevat, ettei heillä ole vaikutusmahdollisuuksia oman elinkeinonsa tai arkensa hallitsemiseksi. Suden läsnäolosta aiheutuu pelkoa ja turvattomuuden tunnetta. Susi on merkittävin metsästyskoiravahinkojen aiheuttaja ja vaikeuttaa siten metsästystä ympäri Suomen. Tämä nähdään nimenomaan sosiaalisen hyväksyttävyyden ongelmana. Epäluottamus kentän sekä tutkijoiden ja riistahallinnon välillä on syvä. Tämän eriytymisen myötä on vaikeutunut susikannan seuranta jälkihavaintojen ilmoittamatta jättämisten ja pannoitusten hankaloitumisten vuoksi. Susihavaintojen panttaamisen myötä kyseenalaistetaan myös sudelle tehdyt vähimmäiskanta-arviot. Tämä tutkimuksen aseman ja tietämyksen kyseenlaistaminen on synnyttänyt yhteiskuntaan tilanteen, jossa kiistellään siitä, kuka omistaa oikean tiedon susista. Suden kannanhoidon kohdalla on suuri paine aktiivisiin toimenpiteisiin ja välittömiin korjausliikkeisiin. Tulevan susikannan hoidon merkittävin haaste on nostaa susireviirien alueilla asuvat ihmiset tavoite- ja toimenpideasettelun keskiöön ja sitouttaa heidät vastuun ja oikeuksien kautta alueelliseen susikannan hoitoon. Tämä vaatii täydellisen läpinäkyvyyden kannanhoidon kaikkiin toimiin tavoiteasettelusta toimenpiteisiin. Toimenpidevalikoima tulee myös olla monipuolinen käsittäen kattavat ja luotettavat kannanmäärityskeinot, kannanhoidolliset poikkeusluvat ja merkittävät taloudelliset kannustimet. Suurpetopolitiikan vaikuttavuus Suurpetojen kannanhoidon tavoiteasettelu määräytyy Luontodirektiivin asettaman suotuisan suojelutason saavuttamisen ehdoilla. Tämä ekologiseen kestävyyteen nojaava normisto asettaa maa- ja metsätalousministeriölle reunaehdot, joiden sisään on ajettu suomalaisen suurpetopolitiikan tavoiteasettelu yhdessä toteutettavien toimenpiteiden kanssa. Suurpetopoliittiset toimet ovat siten ylhäältä päin johdettuja ja väistämättä tietyiltä toimenpiteitään myös paikkasokeita niin kauan kuin suurpetojen ekologisen kestävyyden tarkastelussa ei toimenpidevalikoimaa mahdollisteta populaatioperustaisen näkökulman kautta vaan suojellaan alueellisia suurpetoesiintymisiä nojaamalla ainoastaan oman maan suurpetotilanteeseen. Paikallinen ja alueellinen näkemys suurpetopoliittisista tavoitteista ja toimenpiteistä ei siten ole siirtynyt päätöksentekoon toivotusti. Suurpetojen ympärille syntynyt monitahoinen konflikti näkyy jännitteinä paikallisyhteisöjen ja keskushallinnon, maaseudun ja kaupunkien sekä maallikoiden ja tutkijoiden välillä. Kansallisten kannanhoitotavoitteiden kiistäminen ja toisaalta luottamuspulan rakentuminen kentän ja viranomaisten sekä kentän ja tutkijoiden välille on tehnyt mahdottomaksi suunnitelmallisen kannanhoidon suden kohdalla. Myös ahman kohdalla tämä kehityskulku on ennustettavissa. Toteuttavan suurpetopolitiikan toimenpiteet on kyseenalaistettu kansalaisten voimin. Ihmiset eivät tue sellaisia suurpetopoliittisia toimenpiteitä, joiden toteuttajaan ei luoteta. Tämä näkyy epäluottamuksena suurpetohavaintojen tuottamisesta kannanmäärityksen menetelmiin ja poikkeuslupamyöntöprosessiin, vahinkokorvauksiin ja ennaltaehkäisykeinojen omaksumiseen. Tuotettuun suurpetotietoon ei luoteta ja lisäksi koetaan, että paikallinen ja alueellinen näkemys suurpetokantojen hoidon tavoitteista ei ole saavuttanut päättäjiä. Pahimmillaan epäluottamus kulminoituu suurpetojen salakaatoihin joita tuetaan laajalla rintamalla. Julkisoikeudellisilla kontrollikeinoilla on mahdollista tuoda yhä tehokkaammin esiin salakaatoja ja niiden tekijöitä, sekä tuomita nämä teot yhä ankarammin. On kuitenkin ensiarvoisen tärkeää ymmärtää, että näillä tehostetuilla keinoilla ei vaikuteta siihen yhteisön antamaan tukeen, jolla salakaadot oikeutetaan. Mikäli suurpetoalueilla asuvien ihmisten tarpeisiin ei vastata julkishallinnon puolelta, niin siihen vastataan kentältä laittomin keinoin. Nykyisellä toimenpidevalikoimalla ei saavuteta asetettuja tulostavoitteita, eikä suurpetopolitiikan vaikuttavuustavoitteita, ellei toimenpiteiden takana olevaa tavoiteasettelua muuteta. Tavoiteasettelun muutos nähdään keinona saavuttaa kansalaisten hyväksyntä ja tuki suurpetopoliittisille toimenpiteille. Ekologisten, taloudellisten ja sosiaalisten tekijöiden riippuvuussuhde Suurpetopoliittisissa toimissa tulee ottaa ekologiset, taloudelliset ja sosiaaliset tekijät tasavertaisina huomioon niin tavoiteasettelussa kuin toiminnassakin, ja tiedostaa, että nämä kolme näkökulmaa ovat riippuvuussuhteessa toisiinsa. Tämän arviointityön tukena käytetyissä riskianalyysiryhmissä tunnistetuissa suurpetopoliittisissa riskeissä oli nähtävissä selkeä riippuvuussuhde niiden toimenpiteiden ja prosessien välillä, joilla tavoiteltiin erikseen joko ekologista, taloudellista tai sosiaalista kestävyyttä. Suurin osa riskeistä oli luokiteltavissa sosiaalisiin riskeihin ja näiden lisäksi esiin nousi ekologisia ja taloudellisia riskejä, joiden taustalla oli sosiaaliseksi riskiksi tunnistettava ilmiö tai toisaalta toiminta jatkuessaan olisi voinut tuoda mukanaan sosiaalisia riskejä. Tämä osoittaa nykyisen suurpetopolitiikan sisältämien riskien olevan vahvasti sosiaalisia, ja lähes puolet niistä arvioitiin todennäköisiksi ja vakaviksi. Kehittämisarvioinnissa esiin nostetut nykyiset suurpetopolitiikan riskit ja ongelmat on asetettu tulevan suurpetopolitiikan tavoitteiksi. Suurpetopolitiikan tavoiteasettelussa ei tule asettaa ekologisen kestävyyden tavoitetta ohi sosiaalisen kestävyyden tavoitetta, vaan sen sijaan on hyvä pohjata tässä arvioinnissa esiin tuotuun seikkaan. Sen mukaan sosiaalisen sietokyvyn ylittäminen kaataa ekologisen strategisen tavoitteen varaan rakennetun suunnitelmallisen kannanhoidon. Suurpetojen omistajuuden rakentaminen Nykyinen konservatiivinen ylhäältä alaspäin etenevä kannanhoidon päätöksentekotapa on purettava. Kansallinen, alueellinen ja paikallinen tavoiteasettelu ja toimenpiteet pitää saada synkronoitua keskenään. Suurpetojen kannanhoidon päätavoitteena on suurpetojen psykologisen omistajuuden rakentuminen etenkin paikallisesti ja alueellisesti, mutta myös kansallisesti. Psykologinen omistajuus suurpetoja kohtaan rakentuu voimakkaammin tilanteessa, jossa omistajuus on yhteisöllistä ja sisältää vastuuta. Psykologisen omistajuuden rakentamisessa omistamisen kokemus synnytetään käytännönläheisillä vastuiden ja oikeuksien toimenpiteillä, joilla vaikutetaan asenteisiin. Suurpedot luonnonvarana tulee nähdä omaisuutena, jonka hoitoon on niin velvollisuuksia kuin oikeuksiakin. Konkreettisia velvollisuuksia on vaadittava ja oikeuksia on annettava alueellisesti ja paikallisesti ottaen huomioon suurpetojen lajityypilliset erot. Toiminnan on oltava täysin läpinäkyvää. Omistajuuden rakentaminen vaatii luottamusta kaikkien rakenteiden läpi ja toimijoiden välillä. Paikkaperustainen ja ongelmalähtöinen kannanhoito Pohdittaessa alueellista kannanhoitoa tulee tunnistaa alueellinen monimuotoisuus ja ottaa huomioon alueen lähtökohdat ja tarpeet. Suurpetokonfliktit ovat paikallisia ja niiden esiintymiseen vaikuttaa suurpetojen esiintyminen lisäksi myös muut riistavarat, alueen elinkeinorakenne ja infrastruktuuri, sekä alueellinen kulttuuripääoma ja perinteet. Suurpetopoliittisia toimia tulee kohdistaa tarkasti, suoraan ja nopeasti paikallisen tason tarpeisiin. Nopeasti reagoivat alueelliset yhteistyöfoorumit sekä alueelliset tai reviiripohjaiset kannanhoitosuunnitelmat nähdään suurpetokonfliktien ongelmalähtöisten ratkaisujen avaintekijöinä. Alueellisen toiminnan tulee nousta paikallisista tarpeista ja aktivoida sekä osallistaa toimintaan suurpetolajista ja konfliktin aiheesta riippuen paikalliset ja/tai alueelliset sidosryhmät. Kannanhoidollisiin toimiin on mahdollista kytkeä julkista rahoitusta ja sidosryhmien yhteistä talkootyötä.


Files in this item

Total number of downloads: Loading...

Files Size Format View
Raportteja114.pdf 2.239Mb PDF View/Open

This item appears in the following Collection(s)

Show full item record